Schuivende panelen in de cultuureducatie

Landelijk gezien is er de afgelopen jaren sprake van een verandering van het rijksbeleid. Een aantal jaren geleden heeft het Rijk een impuls gegeven aan de emancipatie van cultuureducatie in het primair en speciaal onderwijs, door middel van de regeling Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs (CEPO), het programma Cultuur en School (1997-2012) en het Fonds voor Cultuurparticipatie. Hierbij werkt het rijk samen met de provincies en de grote gemeenten. Volgens Meer dan kwaliteit, een nieuwe visie op cultuurbeleid (Zijlstra 2011) is cultuureducatie belangrijk voor de persoonlijke ontwikkeling van kinderen en jongeren en voor de creativiteit van de samenleving. Educatie is een van de voorwaarden voor subsidie in de nieuwe basisinfrastructuur. In 2013 start het Rijk het programma Cultuureducatie met kwaliteit als opvolger van het Actieplan Cultuurbereik. Deze regeling is in het leven geroepen om de kwaliteit van cultuureducatie te verbeteren. Een landelijk samenhangende aanpak moet ervoor zorgen dat kwalitatief goede cultuureducatie een vaste plaats krijgt binnen het onderwijs en bij de culturele instellingen. Culturele instellingen kunnen op voorspraak van de gemeente of provincie een aanvraag indienen.

Het beschikbare bedrag vanuit de rijksoverheidvoor een subsidieaanvraag wordt gematcht door de deelnemende gemeente of provincie (50-50). Ook op het gebied van cultuurparticipatie binnen het voortgezet onderwijs zet het Rijk zich in door aan elke leerling een digitale cultuurkaart te verstrekken voor culturele activiteiten. Voor de toekomst willen de Raad voor Cultuur en de Onderwijsraad nog een stap verder gaan. De raden constateerden in een gezamenlijk advies van juni 2012 (Cultuureducatie: leren, creëren, inspireren!) dat cultuureducatie vaak een marginale plek inneemt in het curriculum van scholen in het primair onderwijs. De raden adviseren scholen weer de regie te laten nemen in het onderwijzen van kunst en cultuur.  Cultuureducatie moet terug naar het hart van het onderwijs. De raden adviseren verder een referentiekader cultuureducatie te laten ontwikkelen, deskundigheidsbevordering van leraren en betere samenwerking tussen scholen en culturele instellingen. OCW heeft naar aanleiding van het advies onder meer besloten tot de ontwikkeling van een leerlijn voor cultuureducatie en een review van onderzoek naar instrumenten voor het beoordelen van leerlingenprestaties. Via pilots wil het ministerie de doorlopende leerlijn en de beoordelingsinstrumenten in de praktijk testen.

Hoe positief de financiele en beleidsmatige bijdrage van de rijksoverheid aan cultuuronderwijs ook moge zijn, de invloed is bescheiden. Het zijn vooral de lokale overheden die het stuur in handen hebben: zij zijn de grootste subsidiënten van cultuureducatie. Ook bij gemeenten is een trend te signaleren waarbij sprake is van een verlegging van beleidsaandacht en subsidiegelden van buitenschoolse amateurkunst naar cultuureducatie in en rondom school. Tevens willen gemeenten cultureel ondernemerschap stimuleren, met name bij culturele organisaties die aanbod voor scholen ontwikkelen. Bij enkele gemeenten heeft dit of zal dit leiden tot ingrijpende veranderingen in het subsidiestelsel en de infrastructuur op het gebied van cultuureducatie. Het algemene beeld in Nederland is echternog steeds een gemeentelijk centrum voor de kunsten, vaak een gezichtsbepalend instituut dat een groot deel van de subsidie aan buitenschoolse amateurkunst besteedt. De komende jaren, zo is de verwachting, zullen steeds meer gemeenten een verschuiving bewerkstellingen van gelden voor een breed vrijetijdsaanbod naar een groepsgewijs aanbod voor kinderen en jongeren in scholen. Versnellende factor bij deze veranderingen is de ongekend grote bezuinigingsgolf die het werkveld amateurkunst en cultuureducatie treft bij veel gemeenten. Scherpe keuzes moeten  dan gemaakt worden. Als gesubsidieerde activiteiten moeten afvallen is de keuze voor subsidie voor de buitenschoolse amateurkunst (gemiddeld meer dan € 400 per cursist per jaar) onafwendbaar, zo stellen bestuurders. De lokale overheden kunnen globaal kiezen voor twee richtingen: of de centra voor de kunsten diepgaand hervormen, of de culturele infrastructuur wijzigen. Steeds meer gemeenten kiezen voor ingrijpende stelselwijzigingen. Waar een gemeente de lokale culturele infrastructuur op de schop neemt, worden bestaande centra voor de kunsten veelal niet gespaard. Andere gemeenten zijn niet voornemens om rigoureuze veranderingen door te voeren en hopen veelal met efficiencymaatregelen het aanbod te kunnen behouden. Een populaire ingreep is het ontslaan van docenten, die vervolgens als zzp-er bij hetzelfde centrum (en andere) weer als zelfstandigen aan de slag kunnen. Brancheorganisatie de Kunstconnectie schat dat er zo’n vijftig centra zijn die momenteel met een dergelijke situatie te maken hebben.

De meest verregaande stelselwijzigingen zijn die waarbij subsidiebudget verschoven wordt van het centrum voor de kunsten naar het onderwijs. Opvallend is de actieve, regisserende rol die de lokale overheid inneemt bij dergelijke stelselwijzigingen. Zo’n rol voor overheden is logisch: zij zijn immers degenen die de subsidievoorwaarden bepalen en kunnen over het individuele organisatiebelang heen kijken. Amsterdam is de eerste gemeente in Nederland die (een deel van) het subsidiestelsel voor cultuureducatie omgevormd heeft van voornamelijk ‘buitenschools’ naar grotendeels ‘binnenschools’. De gemeente Amsterdam is in de periode 2006 gestart met het invoeren van een vouchersysteem voor scholen, nadat de cultuureducatieve organisatie Kunstweb in 2004 werd ontmanteld. Voucherbeheer Amsterdam (ondergebracht bij Cultuur-Ondernemen)

beheert een onderwijsbudget, gekoppeld aan een vast bedrag dat de gemeente per leerling per jaar beschikbaar stelt voor cultuureducatieveactiviteiten en diensten. Scholen (primair onderwijs en de eerste twee klassen van het vmbo) kunnen hun kosten bij deze organisatietot een vastgesteld maximum declareren. Een expertisenetwerk (Mocca) ondersteunt scholen bij het opnemen van cultuureducatiebeleid in het onderwijscurriculum en stimuleert culturele organisaties om hun aanbod op de behoeften van de scholen af te stemmen.

Amsterdam staat momenteel aan de vooravond van een nieuwe hervorming van het stelsel. De gemeente streeft namelijk naar drie uur cultuureducatie per week op iedere school in het primair onderwijs. De doorgaande leerlijn vormt in de periode 2013-2016 het uitgangspunt om de kwaliteit van cultuureducatie te versterken. In samenspraak met de Amsterdamse schoolbesturen en onderwijsopleidingen wil de gemeente (centrale stad en stadsdelen) tot een langdurig convenant komen om cultuureducatie in het onderwijs te verankeren en de kwaliteit te verbeteren. Het basispakket kunst- en cultuureducatie is het instrument om de drie uur in een doorgaande leerlijn te verwezenlijken. Ook Den Haag nam vorige jaar het besluit om een groot deel van het budget voor cultuureducatie aan de scholen ter beschikking te stellen. Utrecht zal in 2014 volgen

als de gemeenteraad akkoord gaat met een collegevoorstel hierover.

Welke richting de gemeente ook kiest; allesbepalend is de lokale context en een scherpe analyse van wat er zich binnen die context allemaal afspeelt. Wie zijn de stakeholders en hoe verhouden die zich tot elkaar? Wat brengen zij allen tezamen en hoe kan daar een verbeterslag in gemaakt worden waardoor de afnemer (de leerling) uiteindelijk beter gediend wordt. Dat laatste wordt, hoe raar ook, nogal eens vergeten. Teveel ligt de focus op het denken in structuren en modellen in de hoop dat op die manier een kostenbesparing kan worden gerealiseerd. De vraag is of de leerling hier uiteindelijk beter bij gediend is. Iedere betrokkene heeft zo zijn rol in te nemen. Tegelijkertijd blijft het van belang om, in nauwe afstemming met elkaar en met het belang van

de leerling voorop, het best mogelijk scenario te kiezen binnen de betreffende lokale context. Aan grote stelselwijzigingen zijn, naast voordelen, vrijwel altijd nadelen verbonden. Het maken van scherpe keuzes voor binnenschools cultuuronderwijs heeft ten gevolg dat er niet voor alle fasen van de culturele levensloop een optimaal aanbod is. De culturele levensloop gaat ervan uit dat een leerling gedurende verschillende levensfasen actief deelneemt  aan kunst en cultuur. De keuzes kunnen ertoe leiden dat er gaten vallen in het ontwikkelpad van de leerling. Daarnaast kan het zijn dat bezuinigingsmaatregelen snel moeten worden doorgevoerd, waardoor er niet of nauwelijks tijd is om een zorgvuldige transitie te maken. De factor tijd is essentieel voor het behoud van kennis, ervaring en middelen. Een transitie is pas geslaagd als deze duurzaam is, middelen ‘productief’ worden gemaakt en er wordt geïnvesteerd in de opbouw van iets nieuws in plaats van in de afbouw van het oude.

Nieuwe stakeholders moeten bovendien de kans krijgen om in hun rol te groeien. Als het onderwijs een leidende rol krijgt, moeten de onderwijsinstellingen eerst helder de vraag formuleren. Iets wat de nodige tijd en inspanning zal vergen van het onderwijs. Als de vraag geformuleerd is dienen zich andere opgaven aan, zoals het voortdurend toetsen van kwaliteit en output. Niet alleen voor het onderwijs is zo’n nieuwe rol een grote opgave. Andere nieuwe stakeholders zoals culturele instellingen zullen moeten werken aan een cultuureducatief aanbod wat naadloos aansluit bij de curricula van de scholen. Of de gemeente nu kiest voor een kleine of voor een rigoureuze stelselwijziging, alle wijzigingen hebben voor- en nadelen. Hoe dan ook, gemeenten dienen eerlijk te zijn over het daadwerkelijke motief: een beleidsmatige verschuiving of een ‘platte’ bezuinigingsmaatregel. Een droomwereld waarin met minder geld heel veel meer wordt bereikt in termen van leerlingbereik en kwaliteit, bestaat nu eenmaal niet.