Prent Simon Fokke
Alhoewel verzelfstandiging als onderwerp al tientallen jaren actueel is voor onder meer de culturele sector, hebben de opvattingen daarover nooit echt tot consensus geleid vanuit een goede analyse. Verzelfstandiging wordt veelal aangegrepen als middel om de bedrijfsvoering te verbeteren en de kosten te verlagen. Bijzonder is ook dat verzelfstandigen daarnaast als een oplossing wordt gezien voor allerlei andere problemen. In de praktijk van alle dag zien we dat overheden veel praten over verzelfstandigen, maar dat het feitelijke effectueren niet altijd gebeurt. De effecten van verzelfstandiging staan centraal in dit artikel zodat aan de voorkant van verzelfstandigingen meer fundamenteel kan worden stilgestaan bij de vraag: ‘Heeft het zin om een culturele instelling te verzelfstandigen in een private rechtsvorm?’
Als belangrijk positief punt van verzelfstandiging wordt vaak aangehaald dat organisaties zich meer kunnen gaan gedragen als ondernemingen, meer initiatief kunnen tonen en meer eigen middelen kunnen genereren. De verhouding tussen de uitvoerende organisatie en de overheid die bekostigd wordt veel transparanter. Met het besturingsinstrumentarium (overeenkomsten/managementcontract, afspraken en procedures) wordt daarvoor een goede basis gelegd. De (gemeentelijke) beleidsafdeling gaat zich meer richten op het formuleren van beleid in plaats van op beheer en uitvoering van beleid.
De instellingen zijn in meerderheid van oordeel dat het maatschappelijk draagvlak bij externe verzelfstandiging is vergroot onder meer door de instelling en bemensing van een bestuur of raad van toezicht. De directie is baas in eigen huis en er ontstaat eenheid van beleid, organisatie en financiën. Dit vergroot de besluitvaardigheid, slagvaardigheid en efficiëntie van de instelling. De verzelfstandigde organisatie krijgt een duidelijkere identiteit ten opzichte van derden. Beslissingen binnen de prestatieafspraken kunnen direct genomen worden. Het is duidelijker wie waarvoor verantwoordelijk is; een betere afbakening van bevoegdheden en verantwoordelijkheden werkt mee aan het verkrijgen van die helderheid. Tenslotte zijn instellingen van mening dat het werven van sponsors of andere externe financiers makkelijker gaat. De financiering van de relevante output van instellingen komt scherper in beeld. Verzelfstandiging is feitelijk een ondubbelzinnige overstap van input- naar output-financiering en daardoor beleidsgerichter. Duidelijke afspraken (contractmanagement) over de (output-)budgettering, ondersteund door een adequate kostencalculatie, dwingt de verzelfstandigde organisatie tot efficiënt handelen. Verzelfstandiging leidt dus tot een meer bedrijfsmatige (het toerekenen van de kosten aan prestaties) bedrijfsvoering, waarbij prestaties en kosten direct aan elkaar gekoppeld kunnen worden. Er ontstaat ook een meer integraal management. De functies van financieel management en personeelsmanagement, die vaak aangestuurd werden vanuit de ambtelijke (gemeentelijke) organisatie, behoren na de verzelfstandiging tot de autonomie van de directie.
Betere sturing
Al met al leidt verzelfstandiging tot minder vergaderen, minder coördinatielast, zijn de financiële risico’s beter beheersbaar omdat, na vaststelling van het prestatiecontract, de bedrijfsrisico’s bij de verzelfstandigde organisatie liggen. Kortom de sturing gaat meer op hoofdlijnen.
Ondanks de vele schijnbaar positieve punten zijn er geen onderbouwde gegevens beschikbaar over de bedrijfseconomische effecten. Wel wordt er in het algemeen van uitgegaan dat de efficiëntie toeneemt naarmate de organisatie duidelijker doelstellingen heeft, leidinggevenden verder reikende bevoegdheden krijgen op gebied van personeelszaken en de inkomsten van betrokkenen sterker afhankelijk worden van de gerealiseerde resultaten. Een sterkere mate van verzelfstandiging betekent dat de managementcontrol zich meer beperkt tot hoofdlijnen en dat er meer wordt afgerekend op basis van de gerealiseerde prestaties. En tenslotte is de opvatting dat bij externe verzelfstandiging concurrentie leidt tot een sterkere daling van de kosten van overhead. Als er geen concurrentie is, zal op een andere wijze beoordeeld moeten worden of kostprijzen reëel zijn. En de gemeente ziet zonder de politieke verantwoordelijkheid kwijt te raken haar beleidsdoelstellingen doelmatiger gerealiseerd.
Tot zover de positieve effecten die in evaluaties breed worden uitgemeten. Uiteraard zijn er in de literatuur ook nadelen te vinden. Verzelfstandiging kan namelijk in de beleving een grotere afstand creëren tussen het bestuur en de verzelfstandigde organisatie. Daardoor kan er een gebrek aan verbondenheid ontstaan, die het politieke draagvlak voor een organisatie negatief beïnvloedt en eventuele bezuinigen gemakkelijker maakt. De verzelfstandigde organisatie voelt zich soms ‘gedegradeerd’ tot slechts een uitvoerende organisatie en krijgt minder de mogelijkheid mee te denken over het te voeren beleid van de gemeente. Ook zou de programmering ’marktgerichter’ worden.
Aandachtspunten uit de praktijk
Bovenstaande ervaringen worden opgemerkt in de dagelijkse praktijk. Vanuit mijn functie als adviseur zie ik een aantal lijnen die de verschillende discrepante punten met elkaar verbinden.
Heldere verantwoordingslijnen zijn noodzakelijk. Bij commerciële dienstverlening gaat het in het algemeen om kwaliteit, service, leveringsvoorwaarden en prijzen. Bij publieke diensten spelen die aspecten ook een rol maar komen er andere motieven bij, zoals rechtszekerheid, rechtmatigheid en rechtsgelijkheid (juridische voorwaarden) en soms ook factoren als bereikbaarheid en toegankelijkheid van diensten voor eenieder. Ook spelen er motieven om de attractiviteit van de stad te vergroten. In de kern blijven, ongeacht de motieven voor overheidsbemoeienis, doelmatigheids- en effectiviteitsvragen overeind. Dienstverlening van organisaties met een publieke taak is derhalve complex omdat serviceniveaus zowel de eisen van de klanten, gebruikers en cliënten moeten weerspiegelen en moeten voldoen aan de eisen van goed bestuur die gelden voor de overheid als geldverstrekker.
Leiding en management zijn cruciale succesfactoren. Succesvolle organisaties onderscheiden zich vaak door een goed evenwicht tussen strategisch vermogen en operationele vaardigheden. Ze zijn in staat om snel in te spelen op relevante ontwikkelingen in de buitenwereld, zijn lenig en wendbaar en (voor)zien ook de gevolgen van trends en ontwikkelingen. Professionaliteit en flexibiliteit van medewerkers, expertise en systeemflexibiliteit zijn dan van belang. Dergelijke pijlers zijn basisvoorwaarden; leiding en management vormen cruciale factoren om er een succes van te maken. Op zichzelf is dat ook logisch. Succesvolle leiding en management zorgen voor goede basisvoorwaarden in organisaties.
Werk met SMART-contracten. Het gaat om een organisatie met een publieke taak en dat betekent tevens de inpassing van de taakuitvoering in een stelsel van publieke kaderstelling en verantwoording. Dat stelt eisen aan de inhoud en vorm van contracten. Financiering wordt gerelateerd aan te verrichten prestaties en resultaatverplichtingen. Daarover wordt verantwoording afgelegd op aspecten als gerealiseerde prestaties, gepleegde inzet en bestede geld en tijd. In een aantal gevallen zal er sprake zijn van niet direct meetbare resultaten en er zal een maatstaf ontwikkeld moeten worden om de inspanningen te normeren (en zo meetbaar te maken). De uitgangspunten van SMART (specifiek, meetbaar, aanvaardbaar, realistisch en tijdsgebonden) zijn leidend voor de dienstverleningscontracten. Ook wordt contractueel (de wijze van) verantwoording vastgelegd. Het werken met dienstverleningscontracten waarin prestaties en verantwoordingsplichten zijn vastgelegd is een spil in de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer.
Maak het onderscheid tussen opdrachtgever en opdrachtnemer scherper. Nieuwe arrangementen zijn gebaseerd op een scherp onderscheid tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemer. Het gaat niet alleen om te stellen eisen aan de opdrachtnemer, maar vooral ook om de veldkennis van de opdrachtgever. Die moet een beeld hebben van wat er aan vraagstukken speelt in het betreffende beleidsveld, wat de mogelijkheden zijn (markt en/of middenveld dat aanbod kan verzorgen) en de prijzen daarvan. De ‘inkoper’ moet weten waar hij/zij het over heeft en de markt moet voor hem/haar geen geheimen hebben. Daar waar de opdrachtgever zelf niet over kennis beschikt, laat hij/zij zich bijstaan door onafhankelijke derde partijen. Verder is het cruciaal om voorzieningen te treffen voor toezicht. Dat kan binnen de organisatie worden belegd, maar er kan ook worden gewerkt met een derde partij.
Meer voordelen dan nadelen
De keuze voor wel of niet verzelfstandigen is geen mathematische keuze. Aan de ene kant zijn er Inhoudelijke, ideologische en sturingsopvattingen die bepalend kunnen zijn. Aan de andere kant zijn er zakelijke en bedrijfsmatige overwegingen. Uiteindelijk is de afweging een politieke keuze met een inhoudelijke onderbouwing. In veel gemeenten heeft de besluitvorming over dit onderwerp een lange weg afgelegd omdat een definitieve besluitvorming pas wordt genomen nadat zakelijke en rekenkundige exercities hebben plaatsgevonden. Mijn ervaring is dat dit veelal kostbare en tijdsintensieve onderzoeken vergen, die uiteindelijk niet tot een ondubbelzinnig antwoord leiden. Immers als bijvoorbeeld de voordelen van de ambtelijke rechtpositie worden afgezet tegen de voordelen van het werken met een klant- en marktgerichte organisatie, zijn het twee ongelijksoortige aspecten die moeilijk met elkaar zijn te vergelijken.
De belangrijkste les uit de praktijk is dat verzelfstandiging een succes kan worden als aan twee hoofdpunten aandacht wordt besteed: zorg dat de doelstellingen die met de verzelfstandiging moeten worden gerealiseerd vooraf helder en duidelijk zijn vastgesteld; besteed niet teveel tijd aan diverse haalbaarheidsonderzoeken, maar bepaal vooraf met welke randvoorwaarden de verzelfstandiging moet plaatsvinden. Met die twee hoofdpunten in het achterhoofd, wordt verzelfstandiging een haalbare optie met positieve effecten voor de uitvoering. En uiteindelijk worden de bezoekers er beter van, namelijk een beter product voor een lagere prijs.
